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Propuestas de políticas industriales de equipos de la unidad del PJ que incluyen acciones para los primeros 100 días de gobierno

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Política industrial

Este documento resume debates que se produjeron durante 2019 en el marco de los Equipos de la Unidad de la Comisión de Acción Política del Partido Justicialista nacional. Pese a que en ellos participaron más de 700 personas en el marco de 18 comisiones, este texto no pretende reflejar la posición institucional del PJ, sino que es distribuido para que pueda ser usado como insumo para quienes se candidatean para cargos públicos. No apunta a cerrar la discusión sobre los temas que incluye, sino más bien a abrir un espacio de reflexión sobre los desafíos que deberá asumir el futuro gobierno.

Coordinador de los Equipos de la Unidad: Ginés González García

Coordinador: Diego Roger

Este archivo contiene un fragmento del documento titulado “Aportes para construir una política de Estado en el sector industrial: de las políticas horizontales a los proyectos estructurantes”.

Aportes para construir una política de Estado en el sector industrial: de las políticas horizontales a los proyectos estructurantes Argentina se caracteriza desde larga data por orbitar en derredor de la tensión que se da entre la necesidad de industrializarse para garantizar un proceso de inclusión y desarrollo y la restricción a la que se ve sometido dicho proceso por una estructura productiva desequilibrada y, desde la última dictadura, cada vez más primarizada. Este proceso, que se ha expresado como restricción de divisas, ya sea para importar insumos intermedios, bienes de capital o energía, pone en evidencia la incapacidad de la estructura industrial y del desarrollo tecnológico del país para proveer las divisas y los bienes necesarios para impulsar un proceso de desarrollo que sea sostenible e inclusivo. En términos políticos, a esta tensión se la ha ilustrado con la figura del péndulo, que ilustra la sucesión de ciclos políticos de signo opuesto, cuyo saldo de largo plazo es el retraso relativo y absoluto del país, tanto en lo que hace a su riqueza como a su desarrollo tecnológico, clave para sostener el bienestar de la población. Es en este contexto general que el macrismo llega al gobierno nacional para llevar adelante otro ciclo de desindustrialización, primarización de la economía y agravamiento general de la restricción externa.

La política industrial que se aplica desde diciembre de 2015 parece marcar el retorno del péndulo hacia una visión dominada por la apertura como leitmotiv, regreso que se da luego de un periodo de desaceleración del crecimiento. Esto pone en evidencia la falta de políticas específicas, la falta de un enfoque global, limitaciones a la hora de gestionar las herramientas disponibles para el incentivo sectorial, y la falta de una estrategia de fondo a la hora de encarar una nueva estrategia de desarrollo para el país. El proceso hacia la apertura que desarrolló Macri se caracteriza por un predominio del sector financiero sobre el real y una amplia apertura de las importaciones a lo largo de toda la economía: se destruyen o comprometen con él capacidades industriales existentes en sectores que resultan clave para el desarrollo del país, como el energético. La novedad parece residir en el énfasis que se da a los recursos naturales como vector del proceso de acumulación y a la búsqueda de competitividad por la vía de la baja del costo salarial como motor del crecimiento. Tal intento parece recaer más en la búsqueda de baja de costos que en el desarrollo de ventajas comparativas dinámicas, es decir, en el uso de recursos naturales u otras ventajas comparativas para desarrollar la industria o nuevos segmentos de mercados. Por otro lado, el actual gobierno entiende al desarrollo como ligado de manera directa al ingreso de inversión extranjera directa, motivo por el cual se estrecha el margen de maniobra para el sector industrial nacional, ya que esa inversión se la asocia a la estrategia de multinacionales y, por ende, las decisiones obedecen más a consideraciones de estrategia empresarial que de desarrollo nacional. En consecuencia, y recordando la financierización existente, el margen para el sector industrial se torna más estrecho, y resulta función –en el mejor de los casos– de su capacidad de lobby y del desarrollo de nichos, en un contexto en el cual el mundo busca de manera febril nuevos mercados ante la guerra comercial entre China y Estados Unidos.

Competitividad

Desde el final de la II Guerra Mundial se ha venido retrayendo de manera constante el “espacio de política” que tienen los estados nacionales para ensayar políticas de desarrollo. Esta retracción, asociada a la emergencia de OMC y la proliferación de acuerdos bi y multilaterales, restringe de una manera creciente el menú de políticas que un país puede aplicar, dejando en desventaja a los países subdesarrollados, que no pueden utilizar las mismas herramientas que utilizaron los países desarrollados para desarrollarse, y tendiendo a una agenda en la que cada vez gravitan más temas como la competitividad, que en general se la usa como eufemismo de costos laborales, llevando la discusión a un terreno que de manera indefectible conduce a una especialización en ventajas comparativas estáticas.

Esta lógica se consagra en un país de ingresos medios altos como la Argentina, pues los salarios aparecen como relativamente altos si se los compara con países de ingresos menores, buscándose competir por precio de mano de obra. Esta estrategia sólo conduce a atacar puestos de trabajo de buenos ingresos, los cuales suelen asociarse a sectores de mayor valor agregado. De hecho, una visión dinámica del desarrollo asociada a las oportunidades derivadas del proceso de cambio tecnológico, muestra que una estrategia de industrialización que se asocie a sectores nuevos, con alto potencial de crecimiento, sólo puede llevarse adelante con puestos de trabajo de alta remuneración, pues los mismos se asocian a mano de obra calificada. Por otro lado, la presión por competir en costos de mano de obra sesga la mirada hacia sectores maduros –con mercados saturados y productividad casi en su techo–, que es donde se compite por precio de mano de obra, o hacia servicios de baja calificación, todos sectores que en modo alguno tienen capacidad para mejorar la productividad del país.

Así entonces, este énfasis –sin consideraciones sobre la curva de ciclo de vida en, por ejemplo, sectores nuevos, donde la curva de aprendizaje es fundamental para bajar costos, y esta es función de la política pública– conduce a un enfoque sesgado y erróneo de la competitividad, una visión muy débil que la subsume a los costos laborales y a una única y estática estrategia de desarrollo que no puede llevar nada más que a mayor atraso. Se asume que la competitividad se puede importar junto con bienes de capital, y que no es –como la realidad indica– una función de trayectorias industriales, tecnológicas y científicas locales.

Los bienes de capital

Teniendo en cuenta el tipo de capacidades industriales, tecnológicas y de innovación que maneja, el de los bienes de capital es prácticamente el único sector industrial que está en condiciones de habilitar procesos de acumulación o generación de masa crítica para ingresar en nuevos sectores económicos, y desarrollar, por ende, renovación de la estructura productiva. El proceso de cambio tecnológico que da vida al capitalismo se caracteriza por la renovación periódica de sectores productivos. Esta constante dinámica, que se da en un sentido vertical (innovaciones radicales) y horizontal (tecnologías asociadas a las nuevas tecnologías) requiere para su aprovechamiento una masa crítica que se da en la intersección entre la investigación, la tecnología y la ingeniería. Pero tal función sólo puede ser desempeñada a condición de cierta estabilidad en el devenir del sector.

Puede apreciarse entonces que el retroceso del sector dentro de la economía nacional se asocia a la primarización de las exportaciones que, al no contar con incorporación de tecnología, se deben desplazar a los segmentos basados en ventajas comparativas; la desvinculación del aparato productivo con el sistema de ciencia y tecnología, ya que al perder terreno el sector disminuye su demanda de conocimientos, lo cual fortalece la tendencia de vincular las agendas de investigación con el exterior; la pérdida de competitividad y productividad, tanto absoluta como relativa, ya que el debilitamiento del sector implica que la incorporación de tecnología se hace sobre una estrategia de seguidor, a la vez que se destruyen las capacidades para el desarrollo de la competencia por innovación. Estos elementos, que sólo constituyen una muestra de la problemática, no hacen más que resaltar la necesidad de una estrategia de desarrollo apoyada en el sector de bienes de capital, pero que a la vez cuente con una fuerte selectividad para identificar áreas clave en los que hay que desarrollar políticas de frontera y grandes proyectos estructurantes. A este respecto, áreas como energía resultan clave, pues a la vez que impactan en la competitividad, requieren para su desarrollo sostenible de políticas adecuadas que permitan el desarrollo y escalamiento de las capacidades tecnológicas relacionadas, pues caso contrario se recae en una espiral de crecientes condicionamientos de mano de actores extranjeros que no hacen sino debilitar la balanza de pagos, destruir capacidades y agudizar la restricción externa.

Los ciclos de la tecnología y el desarrollo

Las oportunidades de desarrollo para un país como Argentina se asocian a sus potencialidades para identificar de manera temprana la emergencia –en el centro– de tecnologías con potencial para revolucionar los procesos productivos y los mercados, y a partir de ello –partiendo de capacidades industriales, tecnológicas y científicas existentes– adoptar, mejorar y difundir a las mismas en el entramado productivo local. En el corazón de dicho esfuerzo se ubica el sector de bienes de capital, el cual produce los equipos necesarios para el manejo de recursos energéticos y la realización de los procesos productivos, pero también, aquellos necesarios para realizar nuevos desarrollos tecnológicos. Es entonces el sector por medio del cual se difunde al aparato productivo el incremento de productividad derivado de nuevos equipos o procesos, pero también y de mayor relevancia, la innovación asociada a la manufactura y la producción de energía, vital para asegurar el esfuerzo productivo local, su productividad y la sustentabilidad de la macroeconomía local. En tal sentido entonces, sobre la base del desarrollo de capacidades industriales y tecnológicas en el sector –una masa crítica–, es que se puede aspirar a construir nuevas capacidades y acumular los esfuerzos necesarios para reducir la brecha de productividad y competitividad con el centro mundial.

Si el desarrollo de un país de la periferia como Argentina se asocia al incremento de la productividad, a la creación de empleo de calidad y al desarrollo de infraestructuras estratégicas que apoyen el esfuerzo productivo –como las de transporte y las energéticas–, el rol del Estado y del sector empresario es clave en dicho esfuerzo. La productividad se eleva por la vía de la incorporación de tecnologías nuevas, que cuentan con amplios mercados, y que pueden crear empleo de calidad, a la vez que con la modernización e innovación en sectores ya existentes.

Las infraestructuras se pueden desarrollar con mayor autonomía –y mayor impacto en el desarrollo– sobre la base de la existencia de industrias locales, y buena parte de la seguridad en el suministro de la energía depende de que se manejen en el país las tecnologías de generación y sus paquetes tecnológicos. Así entonces, se puede apreciar que, si se parte de una buena base de recursos naturales como Argentina, el núcleo de capacidades tecnológicas que implica el sector de bienes de capital es la llave para pasar de una economía basada en la apropiación de rentas de recursos naturales a otra productiva y de innovación o, en otros términos, terminar con la vieja y falsa dicotomía entre ventajas comparativas y ventajas dinámicas.  

Desarrollo del sector

Los estudios históricos demuestran que todo país que ha querido desarrollar su industria y lo ha logrado, lo ha hecho sobre la base de un conjunto de estrategias que se pueden resumir en: protección de la industria naciente; desarrollo de mercados internos como paso previo a la exportación; identificación e inserción del país de una revolución tecnológica incipiente; desarrollo de políticas industriales asociadas al conjunto de la política pública, en particular el poder de compra del Estado, la política de ciencia y tecnología, y el desarrollo de las infraestructuras energéticas. De tal manera, el rol de la política pública es central, pues todas las economías industriales han requerido para su desarrollo el apoyo del Estado, y no cualquier clase de apoyo, sino uno de largo plazo y orientado a lograr sinergias entre la industria, el Estado y el sistema de ciencia y tecnología. Una política tal, con dirección estratégica clara y una coordinación precisa, no existe hoy en la Argentina, y sus condiciones de posibilidad se asocian con el logro de las siguientes propuestas:

            a) Vinculaciones del sector con las universidades e instituciones del sistema de ciencia y tecnología.

            b) Existencia de cuadros técnicos con formación en relación con las necesidades de desarrollo del sector.

            c) Existencia de conocimiento en torno al sector, su realidad y su potencial, revirtiendo la ausencia de datos sobre el sector que dificulta la argumentación respecto de su realidad, su impacto en la economía, su potencial y el diseño de políticas públicas adecuadas para su desarrollo.

            d) Desarrollo de propuestas concretas de políticas para el sector. Muchas políticas públicas que se llevan adelante para el sector demuestran el escaso o erróneo conocimiento que existe del sector. Es preciso que desde el sector empresario se emprenda la tarea de diseñar políticas para aportar a quienes formulan y deciden las políticas y, de este modo, aportar en la agenda de políticas públicas del sector y en los posibles espacios de negociación, tanto para el mercado interno como de cara a procesos de integración en curso.

            e) Posicionamiento del sector en la agenda pública: se debe corregir la notoria asimetría entre la visibilidad del sector y las herramientas de política, y la importancia que tiene respecto del desarrollo del país. Este desalineamiento expresa una falla de política, pero también un déficit de posicionamiento sectorial.

            f) Consensos en torno a la política a desarrollar en el sector: para ello se necesita una masa crítica de conocimientos, cuadros y relaciones que den sustento a una corriente de acuerdos en torno a las herramientas y políticas necesarias para el desarrollo sectorial.

Construyendo selectividad: la vuelta de lo estratégico

La noción de proyecto estratégico o sector estratégico que ha permitido el desarrollo de buena parte de los sectores tecnológicos e industriales del país, y a la que le debemos YPF, CNEA, CONAE, Fabricaciones Militares, la industria siderúrgica, entre otros, se enraíza en el sector militar, y en un sentido más amplio, en la noción de autarquía, buscando ambas una proyección estratégica del país que permita garantizar las capacidades nacionales para sostener su soberanía. Esta noción, que también ha abarcado al sector minero –justamente en la consideración extinta en el código de minería del carácter estratégico de algunos de ellos y por ende su incumbencia militar–, hoy resulta obsoleta. Una vez caído ese antiguo eje estructurador de políticas, es preciso reconstruir un criterio de relevancia que permita jerarquizar las políticas y organizar los esfuerzos en función de su carácter. Esto, que a simple vista parece de sentido común, ha quedado diluido por un lado por el nivel de destrucción que ha ejercido el macrismo sobre el proceso de desarrollo del país, pero por el otro, por la resistencia al pensamiento de largo plazo que ha provocado en la clase dirigente el ciclo permanente de crisis y reconstrucciones. Salir de este ciclo implica romper sus causas, y en la base de todo está la ausencia de criterios para la toma de decisiones coyunturales que nos acerquen a los objetivos de desarrollo. En ello el rol del pensamiento de largo plazo es irremplazable.

El concepto de tecnología sensible –si bien fundamental para caracterizar, sostener e impulsar políticas en determinados ámbitos específicos, como fue el nuclear– resulta restrictivo o insuficiente para construir una visión desafiante del futuro de Argentina, la cual resulta esencial si se quiere interpelar a mayores espacios sociales, a la vez que avanzar con una agenda de políticas que rompan la dinámica de destrucción y reconstrucción. Es lo estratégico lo que debe ser repensado, para sostener un proceso de desarrollo apoyado en la construcción de cierta autonomía tecnológica.

Las propuestas que aquí realizamos suponen una doble consideración de lo estratégico, de modo que sirvan de apoyo a las decisiones para priorizar y diseñar políticas. Primero: como espacios de políticas que permiten resolver cuestiones estructurales que lastran el desarrollo del país. En concreto: el tema de la energía es recurrente y central al proceso de restricción externa, aunque no el único. En este espacio también se incluye a la logística y transporte como ámbitos privilegiados de competitividad y captura de rentas. Segundo: situarlo en el campo de las tecnologías que resultan llave o clave para el dominio de sectores transversales al esfuerzo económico del país y que contribuyen a garantizar su seguridad sobre la base de la posibilidad de tomar decisiones soberanas. Aquí se puede ubicar sin duda al ámbito de las telecomunicaciones, satelital, aeronáutico y espacial, y una vez más, la energía. Desanclar y re-anclar con base en una nueva visión de lo estratégico es un gran paso en la reconstrucción de un proyecto de país. Se trata entonces de volver a lo básico: volver a definir qué es la base de la soberanía para Argentina en el siglo XXI. Con esta incógnita develada, ya se contará con una base sólida para construir selectividad.

Propuestas de políticas

Dado el contexto de emergencia, las políticas que el sentido común dicta que se implementen de manera inmediata son las horizontales. Pero también es preciso avanzar con la mayor celeridad posible en políticas selectivas y de frontera o grandes proyectos estructurantes, porque estos son los encargados de trabajar sobre los grandes problemas estructurales del país, a la vez que requieren mayores tiempos para mostrar efectos. En lo que hace a las políticas facilitadoras, se corresponden a problemas que aflorarán en la marcha de un eventual proceso de reactivación, por lo cual su implementación no reviste urgencia inmediata. Finalmente, en lo que hace a políticas sectoriales, su foco inmediato es la reactivación o reconstrucción de las diferentes cadenas que componen el entramado productivo nacional, por lo cual hay una combinación entre la urgencia y la selectividad a la hora de identificar y potenciar sectores. Una consideración aparte merece el desarrollo de proveedores estratégicos, ya que en sectores clave como el de hidrocarburos, requieren un esfuerzo inmediato para capturar los beneficios de grandes esfuerzos, como el de Vaca Muerta y el sector de la energía en general.

            a) Restablecimiento de la devolución de IVA para compras con tarjeta de débito, con una devolución de 10 puntos para productos de la canasta básica y de 5 puntos para el resto, excluyendo a bebidas alcohólicas, bienes con precios unitarios superiores a $1.000 y con tope de compras totales diarias de $5.000 por tarjeta.

            b) Definición de una canasta de 500 productos básicos con seguimiento o acuerdo de precios como medida para paliar la crisis, inicialmente comercializados por las grandes cadenas comerciales y de proximidad. Impulso a los mercados regionales concentradores para acercar al consumidor el producto, tanto para frescos como para no perecederos. Ferias itinerantes. Relanzamiento de “precios cuidados”, pero no solo incluyendo a las grandes cadenas, sino a los pequeños comercios.

            c) Uso como pago a cuenta de una proporción del impuesto a las ganancias de cuarta categoría, para la compra de bienes de consumo no durables y materiales para la construcción. Rango salarial y proporción a definir, como así también el nivel de contenido local que se establecería para los bienes sujetos de compra.

            d) Incrementos de haberes (jubilaciones, pensiones y AUH) que permitan recuperar los ingresos de esos sectores hasta el nivel de la inflación alcanzada en el período 2016-2018. Y un bono por única vez que compense la diferencia entre la inflación registrada y el incremento de los haberes en el referido período.

            e) Restablecimiento del programa Ahora12 con tasa estrictamente de 0%, con mayor control para que las promociones exclusivamente puedan orientarse a productos de fabricación nacional. Adicionalmente, priorizar la venta de productos mano de obra intensiva y con alto contenido nacional. Asimismo, es importante que se incluya a los comercios pequeños y medianos, en lugar de priorizar las grandes superficies comerciales.

            f) Impuesto extraordinario sobre la rentabilidad registrada por parte del sector financiero, en base al Informe sobre Bancos que publica el BCRA. El tributo debe cubrir solamente la diferencia entre la rentabilidad promedio, registrada en el período 2015-2017, y la rentabilidad extraordinaria registrada en 2018 y 2019. La rentabilidad de 2015-2017 será ajustada para su comparabilidad con el período 2018, según el IPC-CABA (2015-2016) y el IPC del INDEC (2017).

            g) Impuesto extraordinario y con alícuota progresiva del 2% al 15% sobre las personas que adhirieron al Régimen de Exteriorización de Activos de 2016-2017.

            h) Nuevo sistema de valores criterio, reinstalación de veedores en Aduana, reapertura de aduanas especiales, controles en canal rojo.

            i) Formulación de regulaciones en base a normas técnicas y especificaciones sanitarias y fitosanitarias “espejo” a las de los principales socios comerciales.

            j) Reactivación de las líneas de crédito productivas del BCRA equivalentes al 25% de los depósitos totales del sistema, con cupo mínimo del 70% de ese total para las pymes. Los bancos deben prestarles obligatoriamente a las pymes a una tasa subsidiada que esté 10 puntos por debajo de la inflación esperada, según los resultados de la encuesta de expectativas que realiza mensualmente la entidad.

            k) Licitación de subsidio de tasas en el sistema financiero, líneas de financiamiento blando priorizando criterios estratégicos que complementen la Ley de Promoción Productiva. Niveles de subsidio que determinen tasas de interés negativas “adecuadas”.

            l) Relanzamiento de las líneas de crédito FONDEAR y FONTAR.

            m) Aportes No Reembolsables para inversiones que impliquen un desarrollo tecnológico innovativo, de acuerdo a parámetros estipulados por el área de Educación, Ciencia y Tecnología.

            n) Interrupción de remates y bloqueos de cuentas bancarias por incumplimientos tributarios, por un período de 180 días.

            o) Relanzamiento de la doble indemnización por despido sin causa.

            p) Extensión y facilitación al acceso a los montos del Programa de Recuperación Productiva (REPRO).

            q) Fortalecimiento de la Comisión de Defensa de la Competencia para estudiar de oficio y por denuncias anónimas el accionar abusivo de ciertas empresas en contra de sus competidores y de los consumidores finales.

            r) Elaboración de un plan integral y transversal para el empleo: orientación, formación, generación de oportunidades y emprendedorismo para jóvenes de entre 14 y 29 años.

            s) Reactivación de la inversión pública como fuente de generación de actividad económica, favoreciendo el impulso a las compras de bienes nacionales en los planes de expansión con carácter de emergencia. Desarrollo de proveedores.

Anexo

Además del informe mencionado en la nota al pie, el equipo elaboró también otros documentos que no son incluidos aquí por falta de espacio, pero se pueden bajar desde este vínculo:

https://drive.google.com/drive/folders/1hAJDRUekv7b3aiC86OOeWaeB8WWp4nXL?usp=sharing.

La energía como palanca para el cambio estructural: bases para una política de desarrollo industrial, tecnológico y energético nacional. Por medio del desarrollo de una metodología que incorpora energía y tecnología a un método de diagnóstico prospectivo de desarrollo, se identifican las combinaciones de recursos energéticos y tecnologías asociadas a la energía que tienen mayor potencial para inducir desarrollo por la vía del cambio estructural en el país. A partir de identificar dicho rumbo estratégico, se propone una política de transición energética que parte de las capacidades industriales y tecnológicas del país para maximizar la creación de empleo, la ganancia de competitividad y el desarrollo territorial sobre la base de tecnologías y financiamiento nacional. La propuesta abarca a las áreas de industria, energía y ciencia y tecnología sobre la base de una nueva institucionalidad para el desarrollo y nuevas herramientas de financiamiento endógeno e incluye a todos los recursos energéticos de manera de maximizar la disponibilidad de divisas para el país. Coordinación: Diego Roger.

La industria alimenticia: diagnóstico y propuestas. A partir de un diagnóstico en el desempeño del comercio exterior del país, caracterizado por primarización, pérdida de exportaciones e incremento de importaciones, el trabajo revisa algunos nichos en los que es posible mejorar el desempeño del sector alimenticio a partir de políticas facilitadoras, aprovechamiento de oportunidades y desarrollo de nuevos mercados. Coordinación: Javier Preciado Patiño.

Desarrollo de proveedores a partir de recursos naturales: sustitución de importaciones e integración regional. Oportunidades y desafíos. El trabajo se centra en los sectores de minería e hidrocarburos, primero realizando un repaso de lo realizado durante el periodo kirchnerista y sus aprendizajes, para luego centrarse en propuestas de cara al desarrollo de proveedores en los citados campos. Se resalta la relevancia de la orientación del sector de compras de YPF para el proceso, del área de comercio exterior de cancillería y de instituciones como el INTI y de la coordinación tanto interministerial como de las herramientas legales para el desarrollo de proveedores en los sectores de minería y gas y petróleo. Al respecto, el sector off-shore aparece como un espacio clave para desarrollos de alto impacto por su relación con la cadena naval. Coordinación: Debora Giorgi, Ravier Rando, Claudio Casparrino y Jorge Schneebeli.

Reactivación industrial mediante recomposición de la demanda. El trabajo se orienta a identificar medidas para la reactivación industrial mediante el refuerzo de la demanda. Para ello se enfoca en: recuperar los puestos de trabajo de calidad perdidos durante el gobierno de Cambiemos y generar oportunidades para los nuevos ingresantes que se han incorporado al mundo laboral y que continuarán sumándose a razón de 250.000 por año; revertir la caída del poder adquisitivo de los salarios, AUH, jubilaciones y pensiones; equilibrar la balanza comercial en un momento en que la restricción externa ahoga la actividad económica; dinamizar la inversión a partir de políticas fiscales y de financiamiento. Coordinación: Debora Giorgi y Javier Rando.

Aportes para un salto exportador de la Argentina. El trabajo realiza un diagnóstico de los principales problemas del país, para luego estructurar un conjunto de propuestas para potenciar las exportaciones. Coordinación: Paula Español y Sergio Woyecheszen.

Lineamientos básicos para una política industrial. El trabajo presenta un conjunto ideas fuerza y medidas de gobierno que tienen como objetivo salir de la crisis que ha producido el gobierno actual y plantear cómo recuperar el crecimiento en un contexto de restricción externa. En este marco, la industria nacional cumple un rol estratégico y las prioridades transitarán por fortalecer el mercado interno, fomentar de manera genuina la sustitución de importaciones y aumentar las exportaciones. Coordinación: Ariel Schale.

¿Puede la soja contribuir a paliar la restricción externa en dólares? Analiza el desempeño exportador de la soja y su evolución en términos de área cultivada en relación a otras alternativas, para luego proponer una optimización del desarrollo de cultivos concurrente con otro conjunto de políticas conexas al cultivo de soja que pueden fortalecer la generación de divisas en el corto plazo sin externalidades negativas, a la vez que impulsar el desarrollo de exportaciones y productos asociados a ellas con agregado de valor. Coordinación: Javier Preciado Patiño.

Política para el desarrollo emprendedor. El trabajo realiza una revisión de las políticas vigentes en desarrollo emprendedor, para luego realizar una serie de recomendaciones de política que tienen por objetivo: promover el desarrollo productivo y la transformación de la matriz productiva a partir de la mejora en la dinámica de creación de empresas con potencial competitivo, inserción en el mercado externo o en cadenas de valor con alto valor agregado; generar las condiciones para la creación de nuevas empresas, mejorando los entornos y brindando igualdad de oportunidades; brindar y promover herramientas fiscales, impositivas, financieras y no financieras de apoyo al desarrollo de emprendimientos que promuevan la generación de empleo y la innovación, con mayor valor agregado e impacto social; asistir a empresas en su crecimiento, consolidación, vinculación con cadenas de valor dinámicos y mercados locales e internacionales. Coordinación: Raúl Sánchez.

Microcréditos para la reconstrucción económica. El objetivo del trabajo es repensar la política pública de Microcréditos en un marco económico complejo afectado por un proceso inflacionario, devaluación de la moneda, caída del consumo y el empleo, entre otros indicadores. Lo considera un instrumento de financiamiento de Emprendimientos Productivos que en un contexto como el actual contribuye a una salida económica para un sector de la población vulnerada en su derecho al trabajo, y aporta a la reconstrucción del tejido social. La finalidad del instrumento es posibilitar la viabilidad económica, en el corto plazo, de dichos emprendimientos. Coordinación: Germán Pérez y Raúl Sánchez.

Nuevas instituciones para nuevos desafíos en el sector científico-tecnológico. En el último ciclo popular se logró revalorizar el rol de la ciencia como valor cultural y como bien estratégico del país. En parte esto fue gracias a proyectos de alto impacto, como la reactivación del plan nuclear, el plan satelital con la televisación de los lanzamientos de los ARSAT 1 y 2, y la fabricación de radares nacionales. Sin embargo, todas estas iniciativas –y varias más– fueron impulsadas por un Ministerio que ya no existe, el de Planificación. El entonces Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva logró formar e incorporar gran cantidad de personal de investigación, pero no articular su estructura con iniciativas ligadas a la producción, los servicios o proyectos de alto impacto económico y social, aparte de la feria Tecnópolis. Por otra parte, múltiples organismos de ciencia y tecnología, muchos ligados a brindar servicios ambientales y productivos para agro, industria, energía, transporte, construcción, población, comenzaron a recuperarse y lograron generar mayor visibilidad y mejorar sus prestaciones, aunque fuertemente limitados por la dispersión ministerial, el solapamiento de funciones y la falta de desarrollo territorial. Se propone crear el Ministerio de Ciencia, Ambiente e Innovación con tres ejes principales: Ciencia (CONICET y otros), Ambiente (organismos descentralizados de Ciencia y Tecnología) e Innovación (con recursos para impulsar proyectos y PyMEs). Con esta propuesta se busca potenciar las capacidades institucionales del país, paradas sobre la experiencia existente y con la mira puesta en la federalización. Dotando de herramientas a un ministerio que tenga un fuerte anclaje en la investigación científica y tecnológica, que tenga asiento territorial y que pueda enfrentar los desafíos ambientales y productivos de nuestro país en este siglo XXI. Creemos que una reestructuración de esta dimensión es necesaria si se quiere sumar más logros en el área de ciencia y tecnología, darle nuevos sentidos a secretarías que no logran tener una misión clara, y perspectivas de crecimiento a organismos que han hecho bien su trabajo pero han sido los más golpeados a la hora de los ajustes, relegados en sus ministerios o desarticulados de sus pares en otras áreas. Coordinación: Agrupación Rolando García.

Financiamiento al Desarrollo

Este documento resume debates que se produjeron durante 2019 en el marco de los Equipos de la Unidad de la Comisión de Acción Política del Partido Justicialista nacional. Pese a que en ellos participaron más de 700 personas en el marco de 18 comisiones, este texto no pretende reflejar la posición institucional del PJ, sino que es distribuido para que pueda ser usado como insumo para quienes se candidatean para cargos públicos. No apunta a cerrar la discusión sobre los temas que incluye, sino más bien a abrir un espacio de reflexión sobre los desafíos que deberá asumir el futuro gobierno.

Coordinador de los Equipos de la Unidad: Ginés González García

Coordinadora: Raquel Kismer de Olmos

Luego de cuatro años del gobierno de Cambiemos liderado por Mauricio Macri, al igual que en los años 90 la política económica se ajustó estrictamente a la creencia neoliberal de que el financiamiento de la inversión depende esencialmente de los recursos externos. Como lo demuestra nuevamente la experiencia argentina, una política indiscriminada de atracción de inversión y financiamiento extranjero, en vez de impulsar el desarrollo, desintegra el espacio interno, fractura las cadenas de valor y expulsa al capital argentino, reduciendo la tasa de inversión y aumentando la vulnerabilidad externa.

Es preciso reconocer que el financiamiento de la inversión descansa, en primer lugar, en el ahorro interno y, complementariamente, en recursos externos. Esto no es ninguna novedad, aquí ni en el resto del mundo. La inmensa mayoría de las inversiones en industrias, agro, minería, infraestructura, viviendas, etcétera, es financiada con el ahorro interno de los países. Por eso, las economías más dinámicas del mundo, como Corea, Malasia, Taiwán y también los dos gigantes asiáticos, China e India, registran tasas de ahorro interno superiores al 30% del PBI, con lo cual financian su acumulación de capital. Según los estudios de las Naciones Unidas, la contribución de las inversiones de las filiales de corporaciones transnacionales a la formación de capital en la economía global ronda del 10% al 15%. La inmensa mayoría de las inversiones en el mundo corresponde a las empresas y estados nacionales.

La primera prioridad, por lo tanto, es retener y reciclar el ahorro interno en el proceso productivo, convenciéndonos que el lugar más rentable y seguro para invertir nuestro ahorro es la Argentina. Después, todo los demás, incluso “la vuelta a los mercados” internacionales, viene por añadidura.

Debemos recordar que, en el marco de políticas heterodoxas no alineadas con el paradigma neoliberal, durante el periodo 2003-2015 la inversión aumentó a tasas anuales del orden del 25%, y la relación entre inversiones y PBI alcanzó un máximo histórico para la época. Esta mejora extraordinaria en las inversiones y en la situación patrimonial del país se financió, en su totalidad, con ahorro interno.

El favorable contexto en el mercado mundial favoreció a la economía argentina, pero los logros señalados obedecen, en lo fundamental, al cambio de rumbo de la política económica.

En la actualidad, el regreso al acceso al mercado financiero internacional va a resultar difícil, teniendo en cuenta la extraordinaria acumulación de deuda externa –donde se destaca la asumida con el FMI– cuyos vencimientos operarán en los primeros años del futuro gobierno. Pero la misma será necesaria, en la medida en que esos recursos sean complementarios y no sustitutivos de los propios. La mejor estrategia de acceso a los mercados financieros internacionales es no depender de ellos.

La Argentina siguió cada vez más relegada en los flujos de inversión extranjera directa (IED) que realizaron las empresas multinacionales. El stock de IED en Argentina representó apenas el 3,4% en 2017 (último registro disponible de la CEPAL). Del total de la IED en la región en 2017, Brasil acaparaba el 34,8%; México el 24,8%; y Chile el 12,6%. Pero aún países más mucho más pequeños que Argentina, tenían una porción mayor: Colombia el 8,1% y Perú el 4,4%.

La fase del autofinanciamiento de la inversión privada, iniciada en la crisis del año 2001, entró en crisis, y la tasa de inversión se desplomó. En diciembre la inversión registró una caída del 19,2% interanual, de acuerdo a los datos relevados en el mismo informe, medido en términos de volumen físico, lo que da una contracción acumulada de 5,6% en 2018. Para reimpulsarlo debe ser complementado por el crédito de inversión y el acceso al mercado de capitales.

El último período de casi cuatro años de inestabilidad económica, alta inflación y desinterés por la economía real, ajuste permanente y concentración de la capacidad prestable en instrumentos de corto plazo del BCRA, con altísimas tasas de interés para evitar la dolarización de los excedentes, alcanzaron niveles reales incompatibles con la actividad productiva y constituyen una de las herencias más complejas para desactivar, y llevaron el peso del crédito privado sobre el PBI desde el 11,6% de fines de 2015 al 10% en junio de 2019, el más bajo entre las primeras 50 economías del mundo.

El paradigma extranjerizante del financiamiento impuesto por el macrismo, la apertura comercial indiscriminada, la volatilidad de la economía, la destrucción de las funciones del signo monetario nacional y el cambio drástico de las reglas del juego que afectaron la rentabilidad de las firmas y la credibilidad en los instrumentos de ahorro interno, aumentaron el riesgo de las operaciones, redujeron los fondos disponibles, desmonetizaron la economía y amentaron los costos operativos de las entidades.

En la Argentina, el ahorro interno pasó de 32.362 millones de dólares en el año 2003, a 106.514 en 2011, reduciéndose a 97.529 en 2018, estimándose una caída superior al 2% del PBI para este año. Nuestro problema fundamental es cómo incrementar el volumen, pero, esencialmente, cómo canalizar ese ahorro hacia los fines del desarrollo, la transformación productiva y la inclusión social. Los principios que deben regir una política financiera que estimule esa masa de ahorro a canalizarse a la inversión productiva, deben de ser fundamentalmente dos: a) proporcionar previsibilidad y certidumbre al inversor en la ampliación de la capacidad productiva e incorporación de tecnología; y, simultáneamente, generar imprevisibilidad e incertidumbre al especulador.

La existencia de una banca de inversión

El desarrollo económico implica la transformación de la estructura productiva, la agregación de valor a recursos naturales, el despegue de actividades intensivas en tecnología, el apoyo al empresariado nacional, la capacitación de recursos humanos, la integración de cadenas de valor, la integración territorial y la competitividad de la producción argentina de bienes y servicios transables. El desarrollo implica un proceso de transformación estructural que no se produce espontáneamente por el libre juego de las fuerzas del mercado y que requiere de un Estado activo.

El financiamiento de la ampliación de la capacidad productiva, con contenidos crecientes de valor agregado y densidad tecnológica, descansa en dos fuentes fundamentales: los recursos propios de las empresas y la transferencia de ahorro excedente de los diversos sectores sociales hacia la ampliación de la capacidad productiva. Lo primero depende de la rentabilidad de las empresas. Lo segundo, del rol del sector financiero y del mercado de capitales como enlace entre la producción de bienes y servicios y las fuentes de ahorro interno y, complementariamente, de fondos externos.

Una vía rápida y eficiente para impulsar una política de desarrollo es instalar la función de banca de inversión en el sistema financiero argentino, que articule un sistema institucional amplio de fondos para préstamos de largo plazo, con recursos provenientes del Estado y líneas de crédito del exterior. Es principalmente en virtud de esta función que el sector financiero puede alcanzar la condición de protagonista esencial del desarrollo económico.

Como en otros casos, no existe un solo modelo de banca de desarrollo e inversión. En su descripción más actualizada, el concepto genérico de banca de desarrollo se entiende como: a) la existencia de bancos de crédito de largo plazo dedicados a promover la inversión en proyectos prioritarios; b) una operatoria con recursos en moneda nacional; c) la capacidad en la formación del precio del crédito de largo plazo; y d) en la existencia de entidades controladas por los estados nacionales. Sus objetivos principales son el otorgamiento de créditos en plazos adecuados a las necesidades de las inversiones en activo fijo y de capital de trabajo de las firmas; la flexibilización de las garantías con las coberturas adecuadas del riesgo; las participaciones en el capital accionario; la securitización de préstamos y participaciones accionarias para su colocación en el mercado de capitales; el apoyo técnico a las firmas para resolver sus problemas de financiamiento y de gestión; y el financiamiento de las exportaciones.

El abordaje desde una perspectiva actual del tema de la banca de desarrollo hace necesario también considerar cuál podría ser el diseño institucional de dicha banca. Partiendo de lo existente, se estima que la reconversión del Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) para impulsarlo como entidad insignia de una banca de inversión es lo más práctico para esta etapa. La estructura accionaria de la institución en la actualidad responde a las decisiones del Poder Ejecutivo, representado por el Ministerio de Producción, que tiene en las Asambleas de Accionistas la mayoría de las acciones con derechos de voto. La institución también actúa como Autoridad de Aplicación del Seguro de Crédito a la Exportación contra los Riesgos Extraordinarios por cuenta del Estado Nacional, función esencial en la captura de nuevos mercados.

La necesidad de contar con una masa de financiamiento de largo plazo exige que el fondeo inicial sea de carácter público –resulta prioritario aumentar significativamente el capital social de la entidad– a partir de un aporte presupuestario específico. El Patrimonio Neto de BICE al cierre del ejercicio 2018 fue de poco más de 300 millones de dólares, y los préstamos otorgados tuvieron un saldo al final del periodo de mil millones, aproximadamente el 1% del ahorro nacional. Cifras por demás elocuentes del peso relativo del banco en los programas de financiamiento de la inversión y el desarrollo. Una propuesta específica de fondeo es que se integre con recursos derivados del cobro de derechos de exportación y aranceles a la importación.

En etapas sucesivas se debe complementar dicho fondeo inicial público con recursos provenientes de otros orígenes, tales como: fondos previsionales, aportes especiales de organismos multilaterales de crédito, reinversión de utilidades, entre otros, donde se aspira a recuperar la capacidad de emisión de deuda en los mercados internacionales. Debe señalarse que la capacidad de fondeo es la que terminará determinando el tamaño de la institución y su nivel de acción, en especial en su capacidad de tener una concreta participación como agente contra cíclico, sin restringir tampoco su accionar a esta sola estrategia. Adicionalmente, se considera que, en esta línea de ideas, no se puede dejar de hacer referencia a la necesaria coordinación con los diversos fondos aplicables al financiamiento a plazo y hoy disponibles por intermedio de ministerios, agencias de gobierno y bancos públicos. Si bien muchos de ellos pueden tener una asignación específica (por ejemplo, el Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica, Fondo Vial, Fondep, etcétera), de acuerdo a su forma de recaudación fiscal resultan –desde el punto de vista de la capacidad financiera potencial– volúmenes significativos que se deben tener en cuenta en el diseño de políticas. La coordinación a este efecto puede resultar entonces una estrategia posible para su optimización.

Es necesario tener presente que las estructuras de organización y administración para el BICE pueden llegar a operar bajo la forma de una burocracia institucional estable y altamente capacitada para implementar las estrategias de desarrollo que se impulsen en el Plan de Gobierno.  

La selección de una unidad de cuenta de referencia estable es otra de las cuestiones fundamentales para contribuir a la eficacia de la capacidad crediticia de largo plazo. La organización de instrumentos que permitan definir modalidades para el recupero ‘razonable’ de los préstamos otorgados a las empresas privadas y públicas son un requisito insoslayable para aportar a la sustentabilidad de instituciones que tienden naturalmente a la inmovilización de importantes masas de fondos en proyectos de lenta maduración.

La eficacia del financiamiento se potencia cuando se realiza una apuesta a favor de determinados sectores productivos que puedan definirse como ‘estratégicos’ y que por sus propias particularidades generan significativos retornos a la economía. El principal criterio de elegibilidad de empresas será que pertenezcan a sectores transables y contribuyan a mejorar el saldo de divisas del comercio exterior, ya sea como resultado del mayor ingreso de dólares por exportaciones o del ahorro de los mismos por sustitución de importaciones. Se contemplan criterios complementarios –no excluyentes– para la elegibilidad de las firmas: que garanticen la federalización de los recursos, que contribuyan a la creación de empleo, que muestren cierto grado de integración local, por ejemplo, vía el desarrollo de proveedores en el mercado doméstico, que sean generadoras de valor agregado o se dediquen a la elaboración de bienes basados en conocimiento (I+D) y que sean empresas de origen nacional, o con participación mayoritaria de capitales nacionales.

En el marco de los objetivos de la estrategia de desarrollo, el sistema podría fijarse prioridades que podrían cambiar y ampliarse en función de la evolución de la economía argentina. En una fase inicial, los destinatarios de las operaciones podrían ser las pymes industriales y las economías regionales, lo cual no excluye la necesidad de la función de banca de inversión para proyectos de gran dimensión, a través, por ejemplo, de préstamos sindicados, como los referidos a la infraestructura y a proyectos industriales de escala.

Una de las actividades esenciales de la función Banca de Inversión en el sistema, en relación prioritariamente a las pymes, sería la contribución a la ampliación del capital de las firmas. Esto requiere la flexibilización de las normas prudenciales del BCRA referidas a la participación de entidades financieras en el capital de empresas o que desarrollen proyectos de interés nacional. Existe una amplia experiencia internacional en la materia. La normativa debe atender a las condiciones de la participación de las entidades en el capital y conducción de las firmas asistidas, y a la securitización de valores emergentes de préstamos y participaciones accionarias en el mercado secundario y el mercado de capitales. Este canal sería una de las vías principales de la relación entre el sistema bancario y el mercado de capitales en la ampliación del capital de las firmas. Los servicios de evaluación técnica, económica y financiera de proyectos, destinados a entidades con insuficiente capacidad operativa en la materia y el establecimiento de vínculos con el sistema nacional de ciencia y tecnología que concurrirían con la asistencia técnica a los clientes, debe estar a cargo de un área ad-hoc del Poder Ejecutivo.

Simultáneamente, podría difundirse la función de banca de inversión en el conjunto del sistema bancario, habilitando a las entidades, dentro de un programa coordinado con participación pública y privada, a incluir tal función en su operatoria. La previsible adhesión de un número sustantivo de entidades al programa, incluyendo fondos institucionales de ahorro, compañías de seguro, de inversión en infraestructura, etcétera, permitiría contar de inmediato con un amplio enlace, de alcance federal, con los demandantes del financiamiento de la banca de inversión. Es concebible que la evaluación técnica, económica y financiera de proyectos, un área eventualmente nueva en entidades especializadas en el crédito al consumo y de corto plazo, pueda ser resuelta por algún mecanismo propio del programa.

Un aspecto esencial complementario a la banca de inversión es el fortalecimiento y ampliación del Sistema de Sociedades de Garantía Recíproca y Fondos Públicos de Garantía, que ha alcanzado una extensa experiencia en nuestro mercado favoreciendo el acceso de las PYMES al fondeo bancario y en el Mercado de Capitales.

Propuesta heterodoxa para movilizar el ahorro dolarizado de los argentinos

A la escasa inversión en la economía local se contrapone contradictoriamente una extraordinaria cifra en manos de residentes argentinos de dólares billete y activos en moneda extranjera. ¿Por qué no se invierten esos recursos, aun cuando se dan las condiciones o expectativas apropiadas en la medida que podría esperarse? La razón fundamental es que la “la preferencia por liquidez” o “demanda especulativa de dinero” en una economía altamente dolarizada se realiza en moneda extranjera y no en pesos. Una vez que los recursos se han dolarizado, existe incredulidad respecto a la posibilidad de que si se adquieren activos en pesos se pueda “salir” nuevamente hacia la moneda de refugio.

Toda dificultad compleja tiene soluciones complejas, que no se encuentran en los manuales. Para hacer más fácil la comprensión de la propuesta, explicaremos la idea a través de la interacción entre dos fideicomisos. Además, como uno de ellos se constituye en moneda extranjera, lo llamaremos “trust”. Los residentes argentinos que puedan demostrar fehacientemente que cuentan con dólares en la actualidad, podrán depositar dichos recursos en el mencionado trust como garantía y con ello obtener un préstamo en pesos de un fideicomiso que por este sistema está autorizado a recibir un adelanto del BCRA. Dicho préstamo sólo puede ser utilizado para la compra primaria de obligaciones negociables (ON) que tengan por objeto fundamental la realización de inversiones reales.

El BCRA recibirá por el adelanto en pesos un interés igual a los que percibe por la inversión de sus reservas. Los inversores podrán en cualquier momento pagar su deuda con el fideicomiso, liberando la garantía del trust y recuperando sus dólares. O, al momento de cobrar el principal de las ON, devolver los pesos y también liberar las garantías pari passu sin verse afectado por las variaciones de tipo de cambio. Las inversiones que se realizan con los pesos adelantados son de riesgo y el riesgo lo corre el inversor. En el caso que el inversor no pueda devolver los pesos, el BCRA se quedará con los dólares que garantizan la operación.

Este procedimiento permite al inversor argentino que se encuentra líquido en dólares y que le interesa invertir localmente poder hacerlo en pesos, asegurándose que el único riesgo que corre es el de la inversión, que de resultar exitosa le permitirá recuperar la liquidez original en moneda extranjera.

Una consecuencia esperable de este esquema es que la tasa de interés en pesos para estas operaciones baje marcadamente, en virtud de que el riesgo devaluatorio solo afecta a los intereses. Asimismo, se evitan por este mecanismo los efectos disruptivos del ingreso y egreso en el mercado de cambios de las inversiones en moneda extranjera, con sus consecuencias sobre el tipo de cambio, elemento clave para la competitividad económica.

Es esperable que no haya oposición a que los dólares en manos de argentinos se utilicen en operaciones productivas que aumenten la inversión y amplíen el mercado de capitales local.

Actualizado ( Jueves, 17 de Octubre de 2019 15:40 )  
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